p grond van de aloude ‘tweewegenleer’ moet de rechter beoordelen of een overheidslichaam een bevoegdheid naar civiel recht (meestal vanwege grondeigendom) mag gebruiken in afwijking van een publiekrechtelijke regeling, zoals een bestemmingsplan, omgevingsvergunning, huisvestingswet enz. enz. De kans dat privaatrecht en publiekrecht op deze wijze botsen, is in Amsterdam relatief groot. Daar bestaan namelijk twee stelsels voor het gebruik van de fysieke ruimte naast elkaar: het Amsterdamse erfpachtstelsel – gebaseerd op civiele recht – enerzijds, en alle publiekrechtelijke regels en bevoegdheden anderzijds. De toepassing van de tweewegenleer (ook wel de doorkruisingsleer genoemd) kwam onlangs weer eens langs bij een zaak bij de rechtbank Amsterdam. ECLI NL RBAMS 2022 7090.
De gemeente Amsterdam heeft kavels in erfpacht uitgegeven ten behoeve van een zelfbouw project. Vier van de acht zelfbouwkavels grenzen aan een gezamenlijk te gebruiken (mandelig) binnenterrein. In de erfpachtvoorwaarden is opgenomen dat dit terrein bedoeld wordt als toegangsweg naar de kavels (waarvan eiser in deze procedure, hierna “de erfpachter” er 1 heeft gekocht) en voor 8 parkeerplaatsen, zijnde 2 parkeerplaatsen per aangrenzend perceel. In de onderhavige erfpachtakte is onder andere bepaald dat het perceel en de opstallen bestemd zijn tot één geschakelde eengezinswoning. De erfpachter had echter andere plannen: hij wil de woning omzetten naar drie kleinere huurwoningen.
Een (publiekrechtelijke) omgevingsvergunning en omzettingsvergunning krijgt hij daarvoor wel, maar civielrechtelijke toestemming van de gemeente (als erfverpachter) niet. Volgens vaste rechtspraak betekent de publiekrechtelijke bevoegdheid om de drie zelfstandige woonruimten te bouwen, niet automatisch een privaatrechtelijke toezegging (ECLI:NL:HR:2009:BH7845 en ECLI:NL:HR:2012:BX0736). De gemeente constateert dat er door de toename van het aantal woningen niet meer aan de parkeervoorschriften kan worden voldaan, die bij erfpachtvoorwaarden zijn opgelegd. Er is in de smalle straat immers maar plaats voor 8 parkeerplaatsen en volgens de privaatrechtelijke norm zouden dat er 12 moeten worden. Dat kan dus niet, aldus de gemeente.
De rechter moest eraan te pas komen om te beoordelen of de gemeente bij het gebruikmaken van de bevoegdheid als grondeigenares haar boekje te buiten was gegaan. Het leidt tot een klassieke toepassing van de tweewegenleer: de rechtbank toetst of de toepasselijke publiekrechtelijke regelingen op onaanvaardbare wijze door het onderhavige gebruik van het privaatrecht door de gemeente worden doorkruist. Dit is niet het geval, aldus de rechtbank. Als eerste constateert de rechtbank dat de publiekrechtelijke regelingen (de wetten en verordeningen op grond waarvan de omgevings- en omzettingsvergunning zijn verleend) geen verbod bevatten voor privaatrechtelijke regelingen. De gemeente mag het dus via het erfpachtcontract regelen. Vervolgens constateert de rechtbank dat in de publiekrechtelijke afweging het parkeren geen onderdeel van de afweging is, zodat die ruimte door het privaatrecht mag worden ingevuld. De gemeente mag dus de twee wegen bewandelen en krijgt dus haar gelijk.
Lezenswaardig zijn ook de overwegingen van de rechtbank op grond waarvan de erfpachter ook ongelijk krijgt in zijn beroep op klassieke civielrechtelijke leerstukken als misbruik van bevoegdheid, onrechtmatige daad en strijd met de redelijkheid en billijkheid door de gemeente, als ook op zijn beroep op de (van oorsprong publiekrechtelijke maar sinds jaar en dag ook in het civielrecht voor overheden toepasselijke) beginselen van behoorlijk bestuur, in dit geval: vertrouwensbeginsel, gelijkheidsbeginsel, evenredigheidsbeginsel. De tegenvordering van de gemeente werd eveneens afgewezen: de erfpachter hoeft de woning niet om te bouwen tot weer slechts één woning. Volgens de rechtbank is hier van belang niet wat er is gebouwd, maar wat het gebruik daarvan is. Dit leidt de rechtbank tot de – wat ons betreft in tijden van woningnood toch wat merkwaardige – constatering, dat de drie bouwkundig gescheiden woningen, ook best door één huishouden kunnen worden bewoond….
Door Gerbrand Osinga en Yafet Sebhatu
